Boeren hebben oplossing stikstofprobleem in eigen hand
Beeld: Boerenprotest in 2022
Er is een begaanbare juridische weg om stikstofregels aan te vechten
De zogenaamde ‘ADC- toets’ biedt uitkomst voor PAS-melders, zo blijkt uit een nieuw adviesrapport van het bekende advocatenkantoor Houthoff. Het kantoor onderzocht in opdracht van de agrarische ondernemersorganisatie LTO juridische oplossingen voor het stikstofprobleem. Met de ADC-toets, die sinds 2003 is vastgelegd in Nederlandse wet-en regelgeving, kan toepassing van het beruchte Aerius-model omzeild worden, bevestigt Houthoff. Omdat deze optie wordt genegeerd door zowel de landelijke als provinciale politiek, zullen boeren echter zelf actie moeten ondernemen. Als zij zich verenigen, kunnen zij door middel van het uitdaagrecht zélf de ADC-toets gaan uitvoeren en toepassing ervan afdwingen bij het lokaal bestuur.
Nederland zit op een ‘stikstofslot’. Duizenden boeren en vissers moeten hun bedrijf sluiten en woningen mogen niet worden gebouwd, omdat de stikstofnormen zouden worden overschreden. Dit beleid is gebaseerd op een computermodel voor stikstofberekening, Aerius, dat door diverse experts als volslagen onrealistisch is ontmaskerd. Toch houdt de politiek eraan vast. De Tweede Kamer debatteert over oplossingen, maar weigert het model uit de wet te halen.
Om uit de impasse te komen en de honderden PAS-melders, boeren die vallen onder het Programma Aanpak Stikstof en die handhaving boven het hoofd hangt, uitkomst te bieden, gaf de agrarische ondernemersorganisatie LTO aan advocatenkantoor Houthoff de opdracht te zoeken naar mogelijke praktische oplossingen. In het rapport Meer dan papier — voorstellen voor de stikstofpraktijk die de papieren werkelijkheid doorbreken, dat verscheen in februari 2025, noemt Houthoff verschillende oplossingen, zoals het verwijderen van onrealistische normen uit de wet, het tijdelijk gedogen van PAS-melders, en het aannemen van een wet om ze te legaliseren. Die voorstellen zijn echter allemaal afhankelijk van politieke besluitvorming, een langdurig en onzeker proces. PAS-melders hebben die tijd niet meer. Houthoff noemt echter ook een oplossing waarmee de boeren zelf aan de slag zouden kunnen gaan: de zogeheten ADC-toets (Alternatieven, Dwingende redenen, Compensatie).
De ADC-procedure is gebaseerd op de Habitatrichtlijn (artikel 6 lid 4): “Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Wanneer het project significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, stelt de lidstaat de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Het advies van de Commissie is niet bindend. Wel kan de lidstaat ter verantwoording worden geroepen en is een goede onderbouwing wenselijk.
Wanneer het betrokken gebied een gebied is met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”
Op basis van artikel 6 lid 4 heeft het Hof in 2018 uitgesproken dat Nederland niet kan worden verplicht “zijn landbouw plotseling op grote schaal in te perken en ook fors in te grijpen in andere economische ontwikkelingen teneinde de belasting van Natura 2000-gebieden met stikstof tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Dwingende redenen van groot openbaar belang dienen naar behoren in aanmerking te worden genomen.”
De ADC-toets bestaat uit drie delen. Ten eerste wordt met de ‘Alternatief’-toets vastgesteld of er geen reële alternatieven zijn die een faillissement kunnen voorkomen, bijvoorbeeld een gedwongen investering in emissiebeperkende systemen. Deze stap vereist meten op locatie bij het bedrijf en in de nabij gelegen Natura 2000-gebieden, zodat het probleem in kaart kan worden gebracht en mogelijke alternatieven kunnen worden beoordeeld. Hierdoor wordt bij aanvang van het proces al rechtszekerheid geboden.
Ten tweede moet worden beoordeeld of de activiteit — in dit geval de veehouderij — een “dwingend openbaar belang” is. Ten derde, als er een dwingende reden van openbaar belang is en alternatieven ontbreken, kan een vergunning worden verleend zonder dat compenserende maatregelen nodig zijn. Als stikstof-compenserende maatregelen toch nodig zijn, omdat stikstof van de boer wel het Natura 2000-gebied bereikt, dan zou kunnen worden volstaan met maatregelen als de aanleg van een houtwal rondom een Natura 2000-gebied of rondom een stal, omdat die ook al 50 procent aan stikstof kunnen opvangen.
Houthoff bevestigt in zijn rapport wat het Overijsselse Statenlid Adam Bakker van de partij Overijssel Vooruit, al eerder beweerde: toepassing van de ADC-toets is een begaanbare juridische weg voor PAS-melders om hun bedrijf te redden. Bakkers fractie diende afgelopen januari een initiatiefvoorstel in, waarin zij Gedeputeerde Staten van Overijssel verzoeken de ADC-toets in te richten en klaar te maken voor toepassing. Zowel het college als de leden van Provinciale Staten zagen er weinig heil in. Er waren onder andere vragen over de praktische invulling. Houthoff komt nu net als Bakker destijds tot de conclusie dat de ADC-toets wel degelijk in de praktijk is te brengen. Zo noemt Houthoff de mogelijkheid van een ‘gezamenlijke passende beoordeling’, die zowel nationaal als op gebiedsniveau kan worden ingesteld. Deze beoordeling voor een groep of een gebied maakt in andere gevallen al deel uit van het vergunningsproces bij activiteiten met stikstofemissies. De beoordeling kan worden uitgevoerd door middel van ‘soortenmanagementplannen’. Een provincie of gemeente brengt met een dergelijk plan de natuur in een gebied in kaart en legt vast hoe deze beschermd dient te worden. Het plan is tien jaar geldig en dient als basis voor vergunningsaanvragen in het gebied. Met deze gebiedsgerichte aanpak hoeft niet voor elk los project een nieuwe natuurstudie te worden uitgevoerd.
In een soortenmanagementplan voor PAS-melders zou de stikstofneerslag in een gebied in kaart moeten worden gebracht. Een dergelijke studie wordt al uitgevoerd in de pilot Maatwerk met Meetwerk, in het gebied Liefstinghsbroek in de provincie Groningen. Het doel van die pilot is tot een gebiedsgerichte aanpak voor stikstofvermindering te komen. Binnen deze studie wordt gemeten waar de stikstof vandaan komt, wat de concentraties zijn en waar het neerslaat (depositie). Aan de pilot werken het RIVM, de UvA, WUR, TNO en het OnePlanet Research Center mee.
De oplossingen zijn dus voorhanden, maar wat als de politiek op nationaal en provinciaal niveau ze niet oppakt? Dan kunnen boeren zelf het heft in handen nemen, stellen experts. “De ADC-toets staat in de wet, dus het bestuur is verplicht deze mogelijkheid in te richten”, betoogde Bakker eerder tijdens de Statenvergaderingen.Volgens adviseur Thijs Harmsen, die in 2022 een opiniestuk schreef op de website gebiedsontwikkeling.nu, zouden boeren van het uitdaagrecht gebruik kunnen maken. Hij citeert VVD-politicus Johan Remkes die in het adviesrapport Wat wel kan, schrijft dat er “behoefte is aan integrale gebiedsprocessen, waarin boeren zelf keuzes kunnen maken”. Harmsen: “Het uitdaagrecht geeft betrokkenen de kans zelf invulling te geven aan de toekomst van een gebied, en daarmee ook aan de manier waarop de stikstofreductie en de transitie van het landelijk gebied kan plaatsvinden”.
Het uitdaagrecht, of right to challenge, is overgewaaid uit Engeland en is in de Omgevingswet opgenomen. Het is een instrument om de directe democratie te versterken. Wanneer een groep burgers niet tevreden is en meent dat het lokale bestuur een taak niet naar behoren uitvoert, kan zij voorstellen de publieke taak over te nemen. De PAS-melders zouden zich als groep moeten organiseren en gezamenlijk een voorstel bij de provincie moeten indienen voor invulling van de ADC-toets. Deze invulling behelst in eerste instantie het opstarten van monitoring van werkelijke stikstofdeposities, zodat de mogelijke alternatieve oplossingen beoordeeld kunnen worden. Wanneer uit het voorstel een bestuursopdracht volgt, is het bestuur verplicht de activiteit te financieren. Omdat de provincies en het Rijk nalaten de ADC-toets uit te voeren, ondanks dat deze in de wet staat, zullen ze moeilijk kunnen weigeren mee te werken als PAS-melders gebruik willen maken van het uitdaagrecht. Op gemeentelijk niveau wordt al met het uitdaagrecht geëxperimenteerd, bijvoorbeeld door een bewonersgroep die het beheer van een zwembad overneemt.
Een georganiseerde groep PAS-melders kan via het uitdaagrecht er dus zelf voor zorgen dat de ADC-toets wordt toegepast. Omdat met de vereiste metingen direct duidelijk zal zijn waar er wel of niet een probleem is, is dat de snelste weg voor het legaliseren van hun activiteiten.
Meer info: koers2030.nl
De ADC-toets kan als laatste redmiddel worden toegepast bij projecten die een mogelijk negatief milieueffect op omliggende natuur hebben. Daarvoor moet de activiteit een “dwingend openbaar belang” vertegenwoordigen.
Er zijn meerdere redenen waarom het legaliseren van PAS-melders een dwingend openbaar belang kan zijn. Al in 2020 diende SGP-kamerlid Roelof Bisschop de motie ‘over een duurzaam en langjarig toekomstperspectief voor de agrarische sector’ in. Deze motie stelt dat volgens EU-wetgeving het bieden van rechtszekerheid een dwingend openbaar belang is. Daarnaast verwijst de motie naar het inzetten van de ADC-toets. De 3367 pasmelders ‘hebben te goeder trouw’ gebruik gemaakt van de vrijstelling voor een vergunning van de overheid en zijn daardoor in grote problemen gekomen. “Met dit amendement wordt aangesloten bij het beginsel van rechtszekerheid”, zo stelt Bisschop. De motie Bisschop, met als doel de rechtszekerheid van de PAS-melders te herstellen, werd aangenomen met 144 van de 149 stemmen voor, maar er is verder geen invulling aan gegeven.
Vergelijk de situatie van de boeren bijvoorbeeld met de vergunningverlening voor windparken. In 2021 waren met de Delfzijl-uitspraak van de Raad van State alle verleende vergunningen voor windparken ongeldig, omdat ze niet voldeden aan de Europese wetgeving. De hoogste bestuursrechter oordeelde in september 2024 echter dat de vergunningen voor de windparken desondanks in stand gehouden worden, om de rechtszekerheid van de exploitanten te beschermen.
Een andere reden van dwingend openbaar belang is het verzekeren van de voedselzekerheid in geopolitiek volatiele tijden. Caroline van der Plas diende op 20 februari van dit jaar een motie in waarin zij stelde dat “een sterke en weerbare agrarische sector essentieel is om Nederland en Europa in deze instabiele situatie te voorzien van voldoende en veilig geproduceerd voedsel”. Zij verzocht de regering bij verdere uitwerking van de plannen voor de agrarische sector “aandacht te geven aan het belang van een sterke en weerbare agrarische sector”. Die motie werd met 140 stemmen aangenomen.
Wat de compenserende maatregelen betreft, de derde stap in de ADC-toets, die zullen voor de meeste PAS-melders in de praktijk niet eens nodig zijn. Het onderzoeken van alternatieven vereist namelijk metingen en is dus niet afhankelijk van een modelmatige berekening zoals die van Aerius. Hoogstwaarschijnlijk zal bij werkelijke metingen blijken dat er in de praktijk helemaal geen sprake is van een stikstofprobleem. Verschillende onderzoeken, onder andere dat van professor Han Lindeboom en biochemicus Wouter de Heij, tonen aan dat stikstof binnen 300-500 meter afstand neerslaat. Voor PAS-melders die zich op meer dan 500 meter van een Natura 2000-gebied bevinden zal er dus geen probleem zijn. Voor degenen die zich wel dichterbij bevinden volstaan lokale interventies, zoals het plaatsen van bomen of struiken rondom stikstofgevoelige natuur, of andere maatregelen.
Wat je alleen leest in De Andere Krant
Dossiers
