^DeAndereKrant

Nederland is een dichtbevolkt land. Wie zijn huis wil verbouwen, een bedrijf wil beginnen, een boerenbedrijf heeft, of van A naar B wil gaan, moet rekening houden met de effecten die dat heeft op zijn medeburgers. Tot voor kort werd de inrichting van het land bepaald door gemeentelijke bestemmingsplannen en vergunningstrajecten gebaseerd op diverse normen. Dit staat bekend als het omgevingsrecht. Dat systeem leverde geen vrijheid op om te doen en laten wat je wilt, maar wel een bepaalde rechtszekerheid. Bovendien was de invloed die de overheid op je leven kon uitoefenen via het omgevingsrecht aan beperkingen onderhevig. Het omgevingsrecht kon bijvoorbeeld niet worden gebruikt om te bepalen hoeveel CO2 je mag uitstoten.

Voor politici leverde dit een probleem op. De moderne generatie politici wil ‘transities’ verwezenlijken – de energietransitie, de eiwittransitie – en doelen bereiken op het gebied van milieu, klimaat, natuur, gezondheid en veiligheid. Die worden mede ingegeven door de EU en door VN-programma’s als Agenda 2030 en de bijbehorende Sustainable Development Goals (SDG’s). Daarvoor moet Nederland ingrijpend worden ‘verbouwd’. Het rijk “herneemt de regie” voor “een grote verbouwing van Nederland, met consequenties voor hoe landschappen, steden en dorpen (her)ingericht worden”, schrijft minister Hugo de Jonge in de notitie Nieuwe Nota Ruimte van oktober 2023.

Deze “grote verbouwing” wil de regering zien uit te voeren middels de nieuwe Omgevingswet. De Jonge omschrijft het doel van de Omgevingswet in een brief aan de Kamer van 24 februari 2022 als volgt: “We willen heel veel als het gaat om de inrichting van Nederland. We zoeken ruimte voor honderdduizenden duurzame woningen. Ruimte voor de natuur. Ruimte voor een duurzame economie met groeimogelijkheden. Ruimte voor duurzame landbouw. Ruimte voor duurzame energievoorziening. Maatregelen voor het klimaat. Al deze claims hebben een zekere urgentie, maar lopen allemaal tegen datzelfde probleem aan: onze ruimte is schaars. Alleen al om deze reden is meer samenhang, samenwerking en regie nodig: om te kunnen kiezen en om bij dit verdeelvraagstuk een samenhangende afweging te kunnen maken. Bij dit vraagstuk gaan de mogelijkheden van de Omgevingswet ons helpen.”

De Omgevingswet is aan het parlement verkocht als een manier om het oude, complexe omgevingsrecht te moderniseren en versimpelen. De wet is al in 2015 aangenomen door de Tweede Kamer, maar is pas dit jaar ingegaan. In de tussenliggende periode is hij aangepast met allerlei aanvullingsregelingen, algemene maatregelen van bestuur ­(AMvB’s), ­nota’s van wijzigingen en amendementen, waardoor hij onherkenbaar is veranderd. In plaats van een eenvoudige aanpassing van verouderde wetgeving is er sprake van een stille politieke revolutie met ingrijpende gevolgen voor alle inwoners van Nederland.

Demissionair president Rutte noemde de Omgevingswet “de grootste wetgevingsoperatie sinds de herziening van de Grondwet in 1848”. Niet voor niets is er 2,7 miljard euro voor uitgetrokken, volgens het blad Binnenlands Bestuur. De Jonge trekt nog een andere vergelijking, namelijk met de wederopbouw naar de Tweede Wereldoorlog. Hij spreekt letterlijk van een “wederombouw”. “De opgaven waarvoor we staan, zijn zo groot dat we naar analogie van de wederopbouw zonder overdrijving kunnen spreken van een wederombouw van Nederland”, schrijft hij in zijn brief van 17 mei 2022.

Met de invoering van de Omgevingswet is dus in de kern het doel van het omgevingsrecht gewijzigd: het gaat niet langer over wat we vroeger ‘ruimtelijke ordening’ noemden, maar over het aansturen van gedrag om maatschappelijke doelen zoals ‘bescherming van het leefmilieu’, ‘bewoonbaarheid’ en ‘omgevingskwaliteit’ te behalen. Het betekent dat ruimtelijke ordeningsbeleid niet langer puur om de bestemming van grond draait, maar om maatschappelijke sturing en maakbaarheid via de ‘fysieke leefomgeving’. Dit wordt duidelijk verwoord in artikel 1.3 van de Omgevingswet: “Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.”

Dit wordt bevestigd door planologen en juristen. “Gemeenten hebben steeds meer duurzaamheidsambities. Maar hoe kunnen ze deze ambities waarmaken, door ze via de wet af te dwingen?”, vraagt planoloog Sanne Veldhuizen van het bedrijf Arcadis op Omgevingsweb, een platform voor professionals die zich bezighouden met het omgevingsrecht. Volgens haar biedt de Omgevingswet hiervoor mogelijkheden. Planoloog en adviseur Rick Hendrickx van SAB Adviseurs schrijft in een artikel op Omgevingsweb (Duurzaamheid in de Omgevingswet): “Duurzaamheid krijgt een steeds prominentere rol in onze samenleving. Het is een van de redenen waarom de Omgevingswet wordt opgesteld: de huidige wetgeving biedt nog te weinig mogelijkheden om een transitie naar een duurzamere samenleving te bevorderen. Het is dan ook niet vreemd dat de Omgevingswet voor alle overheidslagen diverse mogelijkheden gaat bieden om duurzaamheid te verankeren.”

Senior vakredacteur omgevingsrecht Suzanne van der Beele schrijft in een artikel op Binnenlands Bestuur (Hoe regel je biodiversiteit? Biedt de Omgevingswet ­kansen?): “De Omgevingswet biedt allerlei mogelijkheden en instrumenten voor een natuurinclusieve samenleving”. Hoogleraar bestuursrecht en duurzaamheid Kars de Graaf en hoogleraar Besluitvorming en rechtsbescherming in het omgevingsrecht Hanna Tolsma schrijven in een artikel in het vaktijdschrift Milieu en Recht uit 2016 (De Omgevingswet als Klimaatwet?): “Het beperken van de uitstoot van broeikasgassen behoort tot de doelstellingen en de reikwijdte van de Omgevingswet”. Volgens advocaat Jan van Vulpen, gespecialiseerd in het ruimtelijk bestuursrecht, zal veel van het nationale klimaatbeleid moeten worden uitgevoerd door lokale gemeenten en dat kan via de Omgevingswet. Vulpen schrijft in een artikel op Omgevingsweb (Omgevingswet en duurzaamheid) dat de nieuwe Omgevingswet uitkomst biedt “omdat gemeenten nu gebodsbepalingen (verplichtingen) mogen opleggen. Dit was onder het oude omgevingsrecht niet mogelijk.”

Advocaat Vera Platteeuw, gespecialiseerd in omgevingsrecht, licht toe tegenover De Andere Krant: “De oude ruimtelijke regelgeving maakte bestemmingsplannen mogelijk. In bestemmingsplannen werden de gebruiks- en bouwmogelijkheden vastgelegd voor een gebied. Het ging dus over de vraag ‘hoe mag je een perceel gebruiken?’ en ‘wat mag je bouwen?’ De Omgevingswet gaat over veel meer. Deze wet gaat over de ruimte waarin mensen leven. De werkingssfeer van de Omgevingswet wordt bepaald door het kernbegrip fysieke leefomgeving. Dit is geen afgebakend begrip maar de wet bepaalt wel dat het gaat over bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed, werelderfgoed, dierenwelzijn, klimaat, welzijn, geur, milieu, duurzaamheid. Met deze wet zijn thema’s zoals bodem, water lucht, natuur, bouwen, klimaatadaptatie en energietransitie gebundeld in een wet. Dat stond vroeger helemaal niet in het bestemmingsplan. Alles wat er gebeurt in de fysieke leefomgeving, mag je nu in het Omgevingsplan bepalen.”

Niet alleen is het doel van het omgevingsrecht fundamenteel gewijzigd, ook de wijze waarop het wordt geïmplementeerd. Ook dat heeft ingrijpende gevolgen. Gemeenten hebben de plicht gekregen een ‘Omgevingsvisie’ op te stellen, waarin zij hun langetermijnambities aangeven voor het herinrichten van de omgeving. Die moeten vervolgens worden vertaald in een ‘Omgevingsplan’, waarin concrete initiatieven worden benoemd. Deze worden deels door de Rijksoverheid voorgeschreven via omgevingswaarden en verplichte ‘programma’s’ (denk aan het stikstofprogramma). De Omgevingsplannen moeten worden geregistreerd in een landelijke database, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Burgers en bedrijven die een bouw- of andere vergunning willen aanvragen, moeten binnen deze DSO zélf op zoek gaan naar de regels waar ze aan moeten voldoen.

Die eigen verantwoordelijkheid van vergunningaanvragers, die ook nog eens gecombineerd wordt met een ‘zorgplicht’ die burgers opgelegd krijgen, is een uiterst controversieel onderdeel van de nieuwe wet. De Raad voor de Rechtspraak noemt dit proces “tijdrovend en ingewikkeld”.

Volgens Bart Jan van Ettekoven, voorzitter van bestuursrechtspraak van de Raad van State, is de rechtsbescherming van de burger in het geding: “Wanneer het voor een doorsnee burger, die niet thuis is in het omgevingsrecht, een vrijwel onmogelijke opgave blijkt, zijn weg te vinden in het DSO, kan hij zijn rechten niet in kaart brengen, zijn standpunt daarover niet bepalen en daarmee geen adequate beroepsgronden formuleren, waarmee zijn rechtsbescherming wordt uitgehold.” Senator Eric Kemperman van BBB zegt tegen De Andere Krant: “Je krijgt onmogelijke beslisroutes, en uiteindelijk eindig je bij: ‘Neem contact op met uw gemeente’. En het DSO is nu net bedoeld om dat te voorkomen. En neem je dan contact op met die gemeente, dan blijkt de expertise niet langer in huis te zijn.”

Alsof hiermee nog niet genoeg overhoop is gehaald, zit er nog een addertje onder het gras, waar in het publieke debat vrijwel geen aandacht voor is geweest. Onder de Omgevingswet wordt namelijk het verplichte overgangsrecht afgeschaft. Platteeuw legt uit wat daar de implicatie van is: “Het overgangsrecht is een regeling in bestemmingsplannen die erin voorziet dat oude situaties, die ten tijde van een vorig bestemmingsplan al bestonden, maar die in strijd zijn met het daarop volgende bestemmingsplan, mogen blijven bestaan. Dat betekent dat wanneer je een bouwwerk vergund hebt gekregen, en een nieuw bestemmingsplan dat gebruik verbiedt, je het bouwwerk toch op de bestaande manier mag blijven gebruiken. In de nieuwe situatie is de gemeenteraad niet langer verplicht overgangsrecht op te nemen. Dat betekent dat je rechtszekerheid wordt aangetast.”

Van Vulpen geeft een voorbeeld in zijn artikel op Omgevingsweb: in de oude situatie kon “een gemeente met een bestemmingsplan niet ‘gebieden’ en dus afdwingen dat eigenaren van woningen hun tuin tot een bepaald percentage vergroenen of ontstenen”, maar “omdat in de Omgevingswet geen standaardovergangsrecht meer hoeft te worden opgenomen, zal het na inwerkingtreding van de wet wel mogelijk zijn (dergelijke) gebodsbepalingen in het Omgevingsplan op te nemen”.

Wybren van Haga van Belang van Nederland (BVNL), velt een hard oordeel: “De Omgevingswet is een moloch, een nieuwe stap in de steeds maar uitdijende overheid. Het is supercontrole. Het geeft politiek-activistische ambtenaren weer een stok om burgers mee te slaan.”